硕士学位--公共管理精品课- 第37部分

　　　　从1949年至1979年，农业政策的本质在于通过国家政权的力量把中国分散的小农经济纳入到国家的调控体系之中，其目的是以此来构建理想的社会主义农业经营体制。虽然在不同的时期采取了不同的调控手段，但通过农业政策到传统农村社会进行脱胎换骨改造的初衷并没有什么变化。

　　　　1979年后，随着家庭联产承包责任制的推行，至1991年中国推行社会主义市场经济，在中国农村，家庭农业出现了复活的现象，整个农业的发展就是依靠家庭联产承包责任制这一新型的农业经营体系来维持着较强的生产能力。

　　　　从1991年中国社会主义市场经济体制的全面推行至今，是中国对家庭联产承包责任制进行深度开发和重新构建农业经营管理体系的时代。因为在市场经济推行之后，中国农业内部存在的两大矛盾越来越突出：一是千家万户分散的生产经营方式与越来越连通一气的大市场之间如何衔接；二是农业的生产率比较低，农业生产的比较效益低，使农业在整个市场竞争中处于不利地位，在建立社会主义市场经济的过程中，如何保护农业和支持农业发展。因此，必须在农业〃单项突破〃的基础上，把各个单项改革有机地结合起来。实现中国农业的全面『性』发展和整体『性』突破，以建立中国农业综合开发体系。

　　　　中国农业政策的未来走向很可能是一种渐进提升的过程，即在巩固改革时代成果和稳定家庭联产承包责任制的基础上，着力构建开发中国农业发展潜力的动力机制和市场经济下国家现代化的调控机制。这是中国农业政策渴望实现的两大目标。

　　　　首先，从农业自身发展的动力机制来看，中国农业政策必然是在进一步对农民利益进行制度化肯定的前提下，解决家庭联产承包责任制中所隐藏的问题，如土地所有权、管理权和经营权之间的矛盾，分散的经营体制与低下的生产效率和中国农业现代化之间的矛盾，迅速膨胀的人口与人均土地资源递减的矛盾，乡镇企业边际劳动蓄容量递减与寻职人员增多的矛盾，从事生产『性』活动收益低与某些非生产『性』活动收益高之间的矛盾，农民对发展的要求与农业投入减少、农村经济发展中的短期行为之间的矛盾。

　　　　其次，从国家对农业的管理这一角度来看，如何依靠现代化的管理机制保障农业对整个国家现代化进程的资源供应，则是中国未来农业政策要解决的突出问题。对于中国这样一个农业大国来说，对农业不可能采取放任自流的政策，而必须沿着市场化的轨道把农业纳入到国家的有效调控体系之中。

　　　　四、林业政策

　　　　1。我国林业现状

　　　　我国林业的未来将继续面临巨大的挑战。面向21世纪的中国林业的一个最大特征是木材短缺，生态恶化和对生物多样生存的破坏并存。

　　　　（1）遗产『性』森林资源已近枯竭

　　　　从中华人民共和国以前的各个时期继承下来的森林资源已近消耗殆尽。成熟林和过熟林蓄积的下降令人吃惊。

　　　　在第三次（1983…1988年）和第四次资源清查期间（1989…1993年），每年损失蓄积4900万立方米，在第二次（1977…1988年）和第四次资源清查期间，总成熟林蓄积由38。46亿立方米下降到19。62亿立方米，降幅达50％。

　　　　尽管开展了大规模的造林运动，人工林的木材生产能力有限，由于设计不当和管理不善，中国的人工林生产力十分低下。例如，人工成熟林的平均蓄积只有75立方米／公顷，仅为全国天然林平均水平的1／3，保证长期稳定的木材供应，包括海外供应，将仍然是中国木材工业所面临的一项挑战。

　　　　（2）财务资源的缺乏……『政府』投资不足

　　　　改造已近破产的国有森林部门，投资自然保护区的管理，促进小农的植树活动成为一种积蓄财富的活动，建立所有的防护林，让中国成为一个负责任的木材消费者，以及实施天然林保护工程都需要国家大幅度增加对林业的投资；林业部门在计划经济时期一直因为木材低价而受到剥夺，在今天向市场经济转轨的过程中又因为高额本税费和『政府』投资不足而受到忽略。

　　　　（3）『政府』管理体制面临的挑战

　　　　建立适当的林业管理体制对中国林业的发展至关重要。下述两种相互冲突的『政府』管理思想将是中国林业无时无处不面临的挑战。

　　　　1计划还是不计划

　　　　土地所有权可以同林木所有权分离，这一点目前已达成共识。但是，分离林木与土地所有权所能产生的激励效应则远未实现，在南方集体林区尤其如此。在国有部门，国营林业企业仍然是独资国有企业。目前木材在国内国际市场上都已是普通商品。然而，木材生产还不是一种〃自由〃生产，木材生产仍然受到限额采伐管理，木材运输仍受到『政府』管制。各地『政府』仍对木材征收高额税费以增加地方收入。

　　　　2公共物品与外在『性』的挑战

　　　　在林业政策制定过程中，首先的挑战是对『政府』和市场在生产市场商品如木材过程中的作用进行合理的定位。其次，要决定『政府』如何提供公共物品。非商品林和混合用途林都会生产公共物品并产生外在『性』。即使是木材生产也会在伐木过程中产生负的外在『性』。因此，林业领域充满了由公共物品和外在『性』所带来的挑战，其中一些较为重要的挑战包括：应由哪一级『政府』来出资经营自然保护区呢（假定自然保护区建设是『政府』的责任）？如何将伐木造成的损害转化到木材生产中去呢？『政府』如何能一方面对木材征收高额税费，另一方面又让小农户把植树造林当作一种致富手段？谁受益谁付费的原则能得到贯彻从而在林业上实现生态补偿吗？

　　　　2。案例：德国生态林业的经营思想

　　　　18世纪开始，德国开展了大规模的恢复森林运动，造就了一批著名的林学家，在世界上首先提出了森林永续利用的概念。1713年萨克森地区的卡洛维茨指出〃一个国家最伟大的艺术、科学、努力和组织的基础是营造和保持能被人持久地、不断地、永续利用的森林；这是一项不可缺少的事业，没有它国家不能维持国计民生，因为忽视了这项工作就会带来危害，使人类陷入贫困和更多的匮乏〃；、之后森林永续经营学说风靡了整个德国，渐而成为世界林业经营的指导思想。

　　　　1867年普鲁士国有林业管理局局长哈根又提出了森林效益永续利用的理论，但由于德国长期处于战『乱』之中，他的理论思想直到1949年以后才得以实践，使德国改变了以木材利用为标准的林业经营指导思想，向着发挥森林综合效益的可持续经营方向发展。德国在1975年颁布的《联邦森林法》中进一步明确了林业可持续发展的目标：〃由于森林的经济效益，由于森林对环境，包括对气候、水分平衡、净化大气、土壤肥力，特别是对自然平衡的持久生产能力，对景观农业和社会以及对居民的游憩具有重要意义，要保护森林，必要时增加森林，并保证按规章永续利用森林〃。

　　　　德国林业工作者认为，森林具有经济利用，生态环境保护和休闲三大功能。随着社会的发展，各种功能的主导利用不断发生变化，经济利用功能曾经是森林的最重要功能，即使在今天，森林仍发挥重要的提供原材料的功能。目前德国森林的生态保护和休闲功能的重要『性』在不断增加。森林可持续发展是森林永续利用理论和实践的发展，其目标是追求森林三大功能的统一。一是木材生产功能：提供木材，为本国的木材和造纸工业提供原料，为森林所有者提供收入，为人们提供就业机会。二是生态保护功能：调节水分平衡、保持饮用水供应；保持土地生产力，减少水土流失；减少山区滑坡和雪崩危害；调节气候；净化空气；吸收二氧化碳，减缓温室效应；减少噪音；保护生物多样『性』；丰富景观，美化环境。三是森林旅游功能：为公众提供散步、娱乐、野营等休闲场所。之所以追求三大功能的统一，是由于资源有限、人口众多，必须用一块森林同时发挥多种功能，才能够满足现在人们越来越多、越来越高的要求，做到森林可持续经营。

　　　　五、人口政策

　　　　1。我国人口现状

　　　　人口众多是近现代中国的一个基本国情。被人口增长压力所困扰的近代中国已有〃人满之患〃一说。中国人口在17世纪中期突破了1亿大关，而在200年后，又达到了三四亿，18世纪中期以后，〃民众日寡〃问题日趋严峻，成了社会矛盾的一个焦点，中国人口增长过快和过多问题开始引发了较多问题的关注和讨论。到19世纪，人口过剩已成为全国『性』问题，人口增长与土地资源的矛盾进一步加剧了当时历史条件下的阶级矛盾，成为社会危机和动『荡』不安的重要原因之一。罗尔纲、何炳律等史学家认为，太平天国革命爆发的背后有人口增长压力这个不可忽视的历史因缘。耐人寻味的是，马克思早在太平天国革命发生的前一年就发表了如下睿智的评说：〃这个国家缓慢但不断增加的过剩人口，早已使它的社会条件成为这个民族大多数人的沉重枷锁。〃而中国人口真正快速的增长是在1949年中华人民共和国成立以后。建国初，中国人口约为5。4亿，此后20多年的高增长率带来了人口的迅速增加，在不到40年的时间内，中国的人口总量就增加了1倍，平均每7年左右增加1亿人。1995年2月中旬，中国人口突破了12亿大关。

　　　　相对于我国庞大的全球第一的人口总量，我国的生存空间十分有限，而且人口的持续增长正在『逼』近，目前科学认识到的环境容量的极限。中国若不大力控制人口，未来无疑将更加〃人满为患〃，而环境容量的承载极限也将提前突破。

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