樘ǎ航钡闹惺槭 ⒚畔率【褪怯赡诔俜⒄苟吹摹�
内、外朝的设立也始于汉武帝。汉武帝一方面重用外戚，控制朝政；另一方面削夺丞相的职权，从而导致了宰相制度的变化。汉武帝以前，实行丞相制，只有丞相才是宰相，而专任丞相的人全是列侯。这些列侯都是军功大臣及其后裔，在朝廷位高势尊，权力很大。汉武帝为了削弱相权，首先，不再任用列侯为丞相，而是任用出身低微的人为丞相，然后再封为列侯。元朔五年（公元前124年），汉武帝任用公孙弘为丞相，封为平津侯。公孙弘出身低微，曾牧过猪，担任过小吏。后来上书朝廷，得到汉武帝重用。由于公孙弘出身贫贱，因此对皇帝的拔擢感激涕零，感恩戴德，对皇上毕恭毕敬，不仅处处按汉武帝的意志办事，而且还用儒家思想对汉武帝的一切措施进行文饰。其次，汉武帝改变了过去对丞相礼貌甚躬的态度。 公孙弘到内廷去见汉武帝时，汉武帝有时连帽子也不戴。此后，汉武帝对丞相稍不满意，便当面斥责、免官或处死。再次，汉武帝经常更换丞相。他在位时共有10位丞相，其中就有5人因罪自杀，或下狱腰斩。这种情况在汉武帝以前从未发生过。这说明在汉武帝时期，丞相的地位已经大大地降低了。
汉武帝在贬损丞相的同时，又提高御史大夫的地位，与丞相平起平坐，以分夺丞相之权。到后来，丞相改名为司徒，御史大夫改为司空，太尉改为司马，统称为三公，三公都是宰相。这样，就把西汉前期以丞相为宰相的制度改为以三公为宰相的制度。相权一分为三，相互制约，互不统属，只向皇帝负责，这样宰相的权力就被大大地削弱了。
设立内朝，利用内朝与外朝对峙，并分夺外朝权力，这是汉武帝削弱相权的又一重要的权术。他常常从民间拔擢地位低微的儒学之士作为侍从。汉武帝常常同他们商量朝中大事，征询他们的意见。他们来自民间，了解民情，对社会的弊端也比较了解；同时，他们学识渊博，思想开明，积极进取，支持汉武帝加强中央集权的改革。因此汉武帝对这一批人非常信任，让他们预闻政事，托为心腹之臣，成为汉武帝改革的智囊团。但是他们不是朝廷的正式官员，也没有固定的官职，有时天子甚至把他们当做宾客看待。但他们经常代表皇帝在朝廷发表意见，有时他们根据汉武帝的旨意，在朝廷上与大臣辩论，诘责朝臣，驳得朝廷大臣哑口无言。这样就形成了一个与朝廷正式职官系统不同的内朝官系统。这一内朝官系统，当时称为“加官”，有侍中、常侍、散骑、诸吏等名称。除了天子的心腹、亲信和宾客，外朝大臣中为皇帝所信任者，也可以加戴“侍中”等名号在内朝预闻政事，成为内朝官。
明代太监塑像内朝的办事机构叫尚书台。秦朝时期，在禁中设有尚书的官，他们的主要职责是在皇帝与丞相之间传达文书。汉武帝为了削弱相权，强化君权，开始利用尚书这个办事机构。尚书多由近侍、心腹之臣担任，所办之事日益增多，职权日益扩大，其重要性也日渐增强。汉元帝认为宦官无外党，精专可信任，于是任用宦官石显为中书令，并委以朝廷政事。朝廷大小政务都要通过石显，石显成为朝中显贵，百官大臣对他无不敬畏。到汉成帝时，随着尚书职权的扩大，尚书台的组织机构也随之扩大。汉光武帝建立东汉以后，进一步加强尚书台的权力。名义上的中央政府仍然是三公和九卿，但实际上国家的大权则完全集中在禁中的尚书台。尚书台正式成为国家政务的中枢，最高的国家权力机关，即以三公为首、九卿分职的中央政府只是一种摆设。整个东汉时期，尚书台不仅参与国家机密，出纳王命，而且把中央王朝的职权，如选举、任用、考课官吏之权等也逐渐侵夺了。
从上面的叙述中我们可以看出，汉代的皇帝为了加强皇权，不断利用尚书台这个内廷组织，把政权从中央政府引渡到自己的卧室。到了魏晋南北朝，尚书台已从内朝官演变成为外朝官，正式成为法定的行政执行机关。但这样一来，它与皇帝之间便又产生了隔阂，于是皇帝又重用内廷另外两个机关中书省和门下省，专管机密，取代了原来尚书台的地位。曹魏时开始设立中书省，置中书监、中书令，独立为署，典掌机密，撰拟诏敕。此后中书省的职权越来越大，成为国家的决策机关，而尚书省则成为听受命令的执行机关。南北朝时，为了限制中书省的权力，又在禁中设门下省，凡是中书省发出的重要诏令，皇帝都要听取门下侍中的意见。隋朝建立后，对官制进行改革，确立了三省六部制，中书省、门下省、尚书省的长官都是宰相。唐朝、五代时，皇帝又用翰林学士、枢密使分割宰相之权。
北宋建立后，宋太祖进一步采取措施加强中央集权，其中很重要的一点就是削弱宰相的权力。自唐朝以来，大臣见皇帝，皆在殿上列座，以表示皇帝对大臣的尊重。北宋之初，宰相范质等在朝会上依照惯例仍然列座议事。一次，宋太祖对范质等人说：“朕眼睛昏花，看不清字，卿等自己拿文书来看吧。”范质等人起身从内侍手里拿过文书，待退回原位时，太祖早已密令内侍将他们的座椅偷偷地撤去，范质等只得站着议事，从此成为制度。明洪武十三年（1380年），朱元璋以左丞相胡惟庸犯有“专肆威福”、“图谋不轨”等罪名，将其处以死刑，并乘机废掉中书省，不设丞相，改由皇帝直接君临百官。在中国沿袭了1600多年的丞相制度被废除，标志着皇帝的集权专制统治达到了极点。后来，为了处理政务之需，明成祖设立内阁，用秘书班子内阁大学士行使中枢之权；清代又用参谋性质的军机大臣架空内阁，军机大臣成为实际上的宰相。
宦官也是皇帝用以加强皇权的工具。在中国古代皇帝集权专制的政治体制中，宦官占有非常重要的地位。
宦官是中国古代宫廷中的特产，早在商周时代就已存在了。宦官主要负责君主及后宫的各种事务，实际上是君主和后妃的奴仆。君主为了防止他们秽乱后宫，便残忍地将他们阉割了，所以又称阉宦。宦官因腐身入宫为奴仆，故其社会地位极其低下。但是，他们身居后宫，在帝王之侧，常与君主接近，由于这一特殊的身份和地位，他们在宫廷政治中可以发挥很大的作用。早在先秦时期，就出现了一些在政治上起过重要作用的宦官。秦汉以后，因袭古制，仍设宦官。随着封建君主专制制度的确立和发展，他们的地位和作用就越来越重要。秦二世时，宦官赵高专权，荼毒天下，很快就导致了秦王朝的灭亡。西汉初吕后称制时，宦官张卿出入宫廷内外，受宣诏命，也起了很大作用。但是君主自觉地利用宦官来加强皇权，则是从汉武帝开始的。汉武帝为了加强皇权，设置了内朝，开始任用宦官参与政事。汉元帝时，宦官史游担任黄门令，由于他忠心耿耿，因而颇得元帝信任。特别是弘恭、石显二人，为人巧慧，习于政事，能探知君主细微之意，所办之事，所说之话，无不深获上意，因此很得元帝的信任，宫中大小事务，皆由他们处理。他们以中书之职执掌权柄，显贵倾朝，百官大臣无不畏惮。
皇帝之所以愿意任用宦官来加强皇权，最根本的原因，一方面在于他们身居宫中，孑然一身，缺乏社会权力的基础，这就是汉元帝说的“中人无外党，专精可信任”《后汉书·宦者列传》……而宦官也只有完全依附于皇帝，忠心耿耿地为皇帝效力，以获取皇帝的信任，成为皇帝的奴才和心腹，才能常保富贵和权势。另一方面，宦官“地居禁密，日在人主耳目之前，本易窥颦笑而售谄谀，人主不觉，意为之移”（清）赵翼：《廿二史劄记》卷五《东汉宦官》……所以自汉武帝以后，宦官在皇权政治中的作用越来越重要。特别是在东汉，宦官的势力达到极点。汉光武帝为了把朝政控制在自己手中，对外戚和功臣严加防范，因而重用宦官，许多机密要事都让他们参决，而外廷三公只奏行政事而已。西汉时，内宫之官或用阉宦，或用士人，并无定制。东汉以后，内宫之官一般由宦官担任，不再任用士人。后来，尚书台逐渐演变成外朝行政中枢，内朝官则由外戚和宦官共同把持。由于皇帝与外戚的矛盾越来越尖锐，因而宦官的作用也就越来越重要，逐渐成为统治集团中的一股重要的势力。到后来，宦官政治终于走向了皇权专制统治的反面，成为皇权的异化物，反过来凌驾于皇权之上。在东汉、唐朝和明朝，都出现过宦官之祸。他们手握王爵，口含天宪，玩阴谋，弄权术，使宫廷政治呈现出波谲云诡的局面。
东汉时，和帝以后，皇帝大都寿命短促，年纪不大就死了。所以即位的皇帝大都是幼冲孩童。皇帝幼冲，不能躬执朝政，只有由皇太后临朝称制，执掌政权。在父权制的时代，太后虽有称制之制，但却不能亲见大臣，对于太后来讲，唯一值得信任的只有本家的亲属，于是委政外家，由父兄子侄领军控政，专擅政柄。幼童皇帝不仅便利了外戚擅权，同时也为宦官势力的急剧发展提供了重要的条件。一方面是女主临政，万机殷远，称制下令，不出庭帷之间，不得不重用宦官，寄国命于刑人；另一方面是小皇帝长大以后，不甘心受外戚的挟制，极力想把皇权从外戚手中夺回来，但瞻顾宫禁内外，尽是外戚党羽，唯一可以信赖的只有随附于身边的宦官，因此便与他们密谋，发动宫廷政变，诛杀外戚。这说明了宦官专权乃是皇帝为了对付外戚和官僚大臣而培养起来的一股恶势力发展的结果。
宦官得以专权，首先得力于皇帝的信任。历代的皇帝都认为，宦官孑然一身，在社会和朝廷中缺乏权力基础，他们只�